El “notorio arraigo” en las Leyes de Libertad religiosa peruana y española

Reflexiones en torno a un “concepto jurídico indeterminado”

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Por María J. Roca

MADRID, lunes 27 de junio de 2011 (ZENIT.org).- Ofrecemos una nueva contribución en nuestra sección Observatorio Jurídico, sobre libertad, cuestiones relacionadas con los derechos humanos y su relación con la antropología y la fe cristianas, que dirige el español Rafael Navarro – Valls, catedrático de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, y secretario general de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España.

La autora del presente artículo es María J. Roca, catedrática de Derecho Eclesiástico de la Universidad Complutense de Madrid.

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La reciente ley peruana de libertad religiosa (2010) reconoce, en su artículo 15, que el Estado peruano “puede suscribir Convenios de Colaboración sobre temas de interés común, de carácter legal, con aquellas Entidades Religiosas que, estando inscritas en el Registro (…), hayan adquirido notorio arraigo con dimensión nacional y ofrezcan garantías de estabilidad y permanencia por su número de miembros y actividades”.

Este concepto de “notorio arraigo”, aparece mencionado en términos muy similares en el art. 7 de la Ley orgánica de libertad religiosa (1980) vigente en España. Característica común a ambos Estados es que se necesita que una confesión religiosa haya sido declarada de “notorio arraigo” como requisito para la firma de Acuerdos o convenios con el Estado.

En el Estado español, el Islam (técnicamente, la CIE), el judaísmo (la Federación de Comunidades Judías de España) y el protestantismo (la FEREDE) consiguieron este reconocimiento en el año 1989, y en el año 1992, firmaron acuerdos con el Estado español. La experiencia española demuestra que este concepto se ha interpretado en un sentido cada vez más amplio. Así, confesiones como la budista que tienen en España un 4 por ciento de creyentes, se ha considerado que -en virtud de su tradición y número de creyentes en el mundo- tiene notorio arraigo. Esta interpretación del concepto se aparta del tenor literal del precepto legal en el que aparece (la ley dice “notorio arraigo en España”). Ni esta confesión ni a ninguna de las confesiones a las que se les ha reconocido notorio arraigo con posterioridad a 1992 (la Iglesia de Jesucristo de los Santos de los Últimos Días, en el año 2003; los Testigos Cristianos de Jehová en el año 2006; la Federación de Entidades Budistas de España, en el año 2007 y la Iglesia Ortodoxa, en el año 2010), han llegado a firmar Acuerdos de cooperación con el Estado.

La situación creada de un cierto número de confesiones a las que se les considera notoriamente arraigadas, pero con las que no se tiene intención de firmar ningún acuerdo de cooperación, ha llevado a plantearse para qué sirve esta declaración. Si una vez obtenida no es un título jurídico que permita exigir como un derecho la firma de un Acuerdo, ¿qué consecuencias jurídicas tiene? Si la firma de Acuerdos es una potestad discrecional, no reglada, ¿qué añade a la confesión la declaración de notorio arraigo?

De ahí que estas confesiones aspiren a que se recoja en la propia ley no sólo una definición legal de notorio arraigo sino también un “estatuto” jurídico de las confesiones con notorio arraigo, de modo que vengan a obtener por vía legislativa orgánica, lo que no han podido alcanzar hasta ahora por vía de acuerdo. Budistas e Iglesia de Jesucristo de los santos de los últimos días consideran que la declaración de notorio arraigo debería llevar consigo el reconocimiento como corporación de Derecho público de la confesión.

El concepto de notorio arraigo tiene un único antecedente en el Derecho histórico español: el proyecto de Constitución la II República. El anteproyecto de Constitución de la “Comisión jurídico asesora”, en su artículo 8 –en el Título I- decía:

            “No existe religión de Estado.

            La Iglesia católica será considerada como Corporación de Derecho Público.

            El mismo carácter podrán tener las demás confesiones religiosas cuando lo soliciten y, por su constitución y el número de sus miembros, ofrezcan garantías de subsistencia”.

Finalmente el texto de la Constitución de 1931 no fue así, como es sabido. Tanto esta referencia, como el proyectado reconocimiento de las confesiones religiosas como corporaciones de Derecho público tienen su origen en el Derecho alemán, y  no pasaron al texto constitucional que se aprobó y estuvo vigente. Por ello, parece conveniente hacer una referencia, aunque sea breve, al eventual concepto de notorio arraigo en la República Federal de Alemania, y a las consecuencias que éste tiene en el Derecho alemán. En primer término, conviene advertir que no existe un concepto jurídico indeterminado que pueda traducirse en cuanto tal como “notorio arraigo” en castellano. Lo que sí existe en el Derecho alemán es la necesidad de que una confesión religiosa pruebe que ofrece al Estado las necesarias garantías de subsistencia, antes de poder obtener el reconocimiento de corporación de Derecho público. Esas “garantías de subsistencia” son lo que podría equipararse al concepto de “notorio arraigo” en el Derecho español.

En el Derecho alemán, como es sabido, no todas las confesiones religiosas tienen el mismo tratamiento jurídico. Una confesión religiosa puede tener su reconocimiento jurídico como una asociación civil, de acuerdo con los artículos correspondientes del Código Civil. Y algunas confesiones tienen reconocido el carácter de corporación de Derecho público. Es a éstas a quienes se les exigen unos requisitos especiales, que podrían equipararse con el concepto de “notorio arraigo” del Derecho español, y, previsiblemente, también del peruano.

De los preceptos constitucionales (art. 140 de la Ley Fundamental en relación con el art. 137, 5 de la Constitución de Weimar), la doctrina extrae las siguientes condiciones o criterios:

1.º Ser digna de reconocimiento (Anerkennungswürdigkeit). Ciertamente el estatuto de corporación de Derecho público está abierto a todas las confesiones, pero está ligado a que la confesión aspirante contribuya o forme parte de manera efectiva de los factores sociales que sostienen las bases jurídico-culturales de la Constitución.

2.º Ser comunidad religiosa. Este criterio se centra sobre todo en la capacidad organizativa de la confesión aspirante. Paulatinamente, la interpretación de este requisito se va haciendo más flexible, entendiéndose que la exigencia a las confesiones aspirantes de una organización igual a la de las actuales corporaciones de Derecho público vendría a ser casi forzar de modo ilegítimo a un determinado modo de organización. En todo caso, un mínimo organizativo sigue siendo exigible, como se verá en el requisito 5º. 

3.º Constitucionalidad. La Constitución alemana exige que la corporación de Derecho público tenga organización interna, que la religión esté plasmada en unas normas internas de cuyo cumplimiento se cuida la propia confesión, y la propia confesión se ocupa también del sometimiento a las normas generales.

4.º Seguridad jurídica. Debido a que la atribución del status de corporación de Derecho público concede a la confesión que lo ostenta el ejercicio de algunas facultades de poder público con respecto a sus miembros (por ejemplo, el impuesto religioso), el Derecho alemán exige a las corporaciones de Derecho público que ofrezcan a sus miembros garantías para la necesaria seguridad jurídica, de la que el Estado continúa siendo responsable. La corporación debe garantizar a sus miembros su libertad religiosa. Esta se entiende garantizada siempre que puedan abandonar libremente la corporación. Este es un problema importante para el reconocimiento del status de corporación de Derecho público al Islam en la República Federal de Alemania.   

5.º Homogeneidad estructural. La confesión aspirante debe tener una cierta homogeneidad con las iglesias que tienen el estatuto de corporación de Derecho público, tal como están estructuradas en Alemania. El Estado entiende que esta exigencia es irrenunciable para poder cumplir con responsabilidad su deber de velar por la seguridad  y la paz jurídica.

A mi modo de ver, los contenidos esenciales del concepto de confesión y los requisitos para obtener el reconocimiento de corporación de Derecho público, en parte coinciden, lo cual es lógico, pues la corporación de Derecho público no deja de ser confesión. Ahora bien, los requisitos para acceder al estatus de corporación de Derecho público son mucho más exigentes que los que en España se les exigen a las confesiones para obtener el reconocimiento de notorio arraigo. También es cierto que el estatuto de corporación de Derecho público lleva aparejado un amplio abanico de derechos del que carece la declaración de notorio arraigo.

En el Derecho español, el reconocimiento del notorio arraigo hoy, no pasa de ser un acto administrativo del que no se derivan consecuencias jurídicas importantes más allá de la posibilidad de obtener financiación a través de la Fundación Pluralismo y Convivencia. No es propiamente un “título jurídico” que conceda a las confesiones el “derecho” a firmar acuerdos con el Estado.  En mi opinión, puede ser conveniente una mayor precisión del concepto de notorio arraigo, pero ¿sería conveniente la regulación en la nueva Ley Orgánica del estatuto jurídico de las confesiones con notorio arraigo? A mi modo de ver sería preferible la firma de acuerdos con las confesiones a las que se les ha reconocido notorio arraigo, de modo que sus necesidades se vieran atendidas por vía de acuerdo, ajustándose así mejor a las peculiaridades de cada una. Dudo de la conveniencia de trasladar aquí el modelo alemán, que sí regula los derechos de las corporaciones de Derecho público, pero que también les atribuye deberes. Puesto que se ha concedido el notorio arraigo con una interpretación muy amplia de la LOLR, a confesiones con poco número de creyentes en España, elevar a regla general una situación que casi más bien en su inicio pudo resultar algo forzada, parece poco oportuno. Entre otras cosas, porque resulta dudoso que algunas confesiones puedan asumir los derechos y deberes que tiene una corporación de Derecho público en Alemania.